0 引 言
入河排污口与地表水环境质量密切相关。2018年党和国家机构改革之前，入河排污口的设置审批与监管职责主要在水利部门，但水利部门不负责对入河排污口相关联排污单位的监管。环保部门负责对排污单位的监管，但主要聚焦于排污单位废水排放口，而对排污单位废水进入水体环境的入河排污口关注不够。同时，水利部门和环保部门分别根据各自管理职能，开展入河排污口和排污单位的监测监管，存在交叉或缺位的现象。根据2018年《深化党和国家机构改革方案》，排污口设置管理职能划归生态环境部，为改变入河排污口与污染源排放监管不匹配的状况，需要推进入河排污口与污染源排放监管的衔接融合。因此，亟需厘清入河排污口与污染源监测的关系，明确入河排污口监测体系框架和实施体制机制。
关于入河排污口的监测，西方国家将监测结果透明化，把公共参与纳入监测体系[1-3]，形成了较为完善的入河排污口监测网络[4-5]。国内学者对入河排污口的研究多存在于区域范围内[6-7]，强调定期监督以及建立监测体系的必要性[8-9]，但缺少行之有效的具体方案。本文结合长江经济带入河排污口调查结果，将入河排污口监测体系概括为监测主体、监测范围、监测技术、监测结果处理及应用4个核心要素，即解决谁监测、监测什么、怎么监测、监测结果怎么用4个核心问题，以期为长江经济带入河排污口监测监管提供参考。
1 入河排污口监测体系构建的关键问题分析
1.1 与污染源监测制度的融合
2017年水利、环保、住建三部委联合开展了长江经济带入河排污口排查，规模以上入河排污口分类情况见图1，其中企事业单位入河排污口占70%。根据该结果，入河排污口监测监管与企事业单位污染物排放监测监管存在大范围的交叉重叠。
图1 长江经济带入河排污口类型及占比
Fig.1 Types and the proportion of discharge outlet in the river of Yangtze-River zone
为避免管理重复、管理思路不匹配的现象，应实现排污口与污染源监测制度的融合。考虑到生态环境部现有管理是以污染源监管为基础构建的，应按照污染源监测制度的总体思路和原则对排污口监测制度进行重构：一是管理体系的融合，即实现入河排污口监测与污染源监测管理体制和运行机制相匹配；二是技术要求的融合，入河排污口与污染源监测各项技术内容的有机整合和组合。管理体系和技术体系的融合要点将在下文中进行说明。
1.2 相关责任主体及职责分工
建立入河排污口监测体系，厘清监测管理体制是关键，只有合理确定入河排污口的监测责任主体和各责任主体的职责分工，才能为监测体系高效运行提供保障。以污染源监测为例，“十一五”“十二五”期间，由于排污单位自行监测主体责任的缺位，曾造成政府部门污染源监测的高负荷和低效率[10-13]。为了解决管理体制对污染源监测的不利影响，2013年以来国家明确了排污单位的监测主体责任和各级管理部门的监督检查责任，并按照国家和地方事权划分原则将污染源监测中心下移，这大大提高了工作效率，推动了污染源监测的良性发展。在入河排污口监测管理体制设计中，应按照污染源监测制度改革思路，落实入河排污口自行监测的主体责任，并按照监测重心下移的要求落实各级管理部门监督性监测责任。
1.3 企业排污口和入河排污口的关系
以往环境管理要求的监测点位多设置在企业总排放口，而水利部门则关注入河前的监测点位。根据调研发现，长江经济带部分企事业单位入河排污口与企业总排放口位置很接近，甚至部分企业总排放口即为入河排污口；也有部分企事业单位入河排污口与企业总排放口距离较远，且由于地下管道曲折，入河排污口与企业的对应关系差，管道中间废水流向不清晰。因此，对于单一企事业单位，可能存在入河排污口和企业总排放口为两个监控位置。为了满足对入河排污口与企业总排放口的监管需求，同时减少不必要的重复监测，应针对以上两种情形区别对待，并逐步推进入河排污口与企业总排放口的整合统一。
1.4 监测技术要求的整合
以往入河排污口和企业废水排放口有各自的监测技术要求，监测点位、监测指标、监测频次、监测技术等内容存在较大差异。在入河排污口与现有污染源监测制度衔接基础上，应对入河排污口、企业废水排放口监测技术进行整合，减少因技术要求存在差异或重复而带来的各种浪费。能够完全整合的，按照相同的要求执行；存在差异的，应当按照相互补充、有效衔接的思路进行优化。采样与分析技术应统一，监测点位、监测指标、监测频次等技术要求应相互补充，减少重复，以提高效率。
2 长江经济带入河排污口监测体系构建思路
根据上文分析，按照当前污染源监测中实际存在的自行监测和监督性监测两个维度，对监测范围、监测点位、监测指标、监测频次、监测技术、监测信息报送等重点内容进行研究，形成入河排污口监测体系框架(见图2)。
图2 长江经济带入河排污口监测体系框架
Fig.2 Monitoring system framework of discharge outlet to the river of Yangtze-River Economic Zone
2.1 监测体制
入河排污口监测应由责任单位承担自行监测主体责任，各级管理部门应承担监督性监测责任，自行监测是主体，监督性监测是对自行监测的必要监管手段。
对于自行监测，入河排污口的责任单位应负责开展自行监测工作。首先由县级以上人民政府负责明确行政区内所有入河排污口的责任单位，原则上入河排污口使用单位应为责任主体，无法确定责任主体的，可由所在地县级以上人民政府作为入河排污口的责任单位。入河排污口的责任单位应严格按照入河排污口应执行的排放标准和相关法律法规要求，依据监测技术规范和质量控制规定开展监测，及时上报并公开监测信息。
对于监督性监测，是生态环境主管部门为监督排污口排放状况和自行监测开展情况而开展的必要的监测活动，各级管理部门应承担相应的监督性监测责任。生态环境部负责统一入河排污口监测要求，对全国入河排污口监测情况进行检查和随机抽测；省级生态环境主管部门负责组织行政区内入河排污口的监督性监测，对行政区内入河排污口监测情况进行检查和随机抽测；市县级生态环境主管部门负责开展行政区内入河排污口监督性监测工作。
2.2 监测范围
从实际调研情况来看，入河排污口存在企事业单位排口、雨洪排口、农田退水排口和各类源的混合排口。企事业单位排口和雨洪排口、农田退水排口差异较大，应当区分对待。
首先，从排放特征来看，雨洪排口和农田退水排口全面监测意义不大。与企事业单位排口相比，雨洪排口和农田退水排口排放时间较集中、污染特征相对明显，可以通过典型排污口监测结果进行类比。雨洪排口在雨天集中排放，排放特征呈明显的逐步衰减至相对稳定特征[14-16]。为了抓住污染排放状况，应重点加强对初期雨水的监测。但很多城市存在大量雨洪排口，且有很多同类型的排口，初期雨水监测全面开展既无法实现也无实际意义。农田退水排口也呈现显著的季节性特征，和排放浓度先高后趋于稳定的特征[17]，全面监测意义不大。
其次，从责任主体监测能力来看，雨洪排口和农田退水排口实现全面监测难度很大。企事业单位排口有明确的责任主体，而雨洪排口、农田退水排口责任主体相对模糊。按照“谁污染、谁治理、谁监测”的原则，企业单位应当承担相应的监测责任。雨洪排口、农田退水排口的污染源来源多而散，无明确责任主体，多数情况下会由政府部门承担相应的监测责任，考虑到政府部门的监测能力有限，不宜全面监测。
因此，建议当前阶段长江经济带入河排污口监测应以企事业单位排口为主，监测范围确定为企事业单位排口全覆盖、其他排放口仅开展典型研究性监测。
2.3 监测点位设置
入河排污口监测点位的设置应以降低排污单位设置暗管绕路排污，以及混入其他废水引起稀释排放两个风险为主要目的，核心问题都是废水从企业总排放口排出后，经管线到入河排污口过程中，是否有其他废水混入。
对于自行监测，单一企事业单位、集中式污水处理设施的入河排污口，若不存在其他废水混入的可能，则可以将监控位置确定在企业总排放口，即仅在企业总排放口设置监测点位；若存在其他废水混入的可能，则应同时在企业总排放口和入河口设置监测点位。对于排污管线中是否存在其他废水混入，应进行管线排查，根据管线的密封性和是否存在暗管等具体情况进行判断。
对于监督性监测，为了最大限度地发挥监督性监测的威慑作用，管理部门可以选企业废水排放口和入河排污口之一或在两个位置均设置监测点位开展监督性监测。但考虑到监督性监测除了用于对企业排污状况进行评价外，还可以作为排污单位自行监测数据检查依据之一，监督性监测和自行监测的点位应当尽可能保持一致。
2.4 监测指标确定
排污单位自行监测的目的，是为了说明自身排污状况，进而说明污染物排放对周边环境的影响，因此排污单位的监测指标应尽可能全面。当然从实际可操作的层面来说，排放标准、环评文件等已经充分考虑了行业、企业的排污特征，自行监测指标至少应包括所执行的排放标准、环境影响评价文件及其批复、排污许可证等相关管理规定明确要求的污染物指标。除此之外，考虑到排放源的复杂多变和排放标准的局限性，排污单位还应根据生产过程的原辅用料、生产工艺、中间及最终产品，确定是否排放纳入有毒有害或优先控制污染物名录中的污染物指标，这些指标也应纳入监测指标。
对于监督性监测，目的是监督而非全面掌握排污单位的排污状况，因此监督性监测应以排污单位自行监测所确定的全指标为基础，根据问题导向的原则，选择排污单位容易超标或者周边环境质量超标的因子开展监测。
2.5 监测频次确定
对于自行监测，《排污单位自行监测技术指南》以国家环境保护标准的形式，对企业车间排放口、废水总排放口各个污染物指标的监测频次进行了详细规定。企事业单位废水总排放口或者废水总排放口与入河排口合二为一的排放口，应按照相应行业的《排污单位自行监测技术指南》的要求确定监测频次。对于入河排污口与企业排放口未能整合，而在企业总排放口和入河排污口同步设置监测点位的情况，考虑到实际可操作性，企业总排放口按照相应行业的《排污单位自行监测技术指南》确定监测频次，入河排污口则应适当降低频次，如可按月开展监测。同时，对于第二种情况，应关注企业废水总排放口和入河排污口监测数据的对应性，在同一次监测中应当同步采样监测。
对于监督性监测，与监测指标类似，应按照问题导向原则，以抓住主要排污问题和形成威慑力为主要目的，随机确定监测时间、监测内容。
2.6 监测技术选择
根据法律法规要求，《排污单位自行监测技术指南》中对应实施自动监测的监测点位和监测指标进行了明确，排污单位应当按照相应规定执行。对于未要求实施自动监测的指标，排污单位可以根据实际情况，自行确定是否采用自动监测技术。
监督性监测以手工监测为主，重点是通过问题导向、随机性监测形成震慑。而自动监测因运行维护需要耗费大量的人力、物力、财力，不建议政府部门大范围安装污染排放自动监测设备。
2.7 监测信息报送
无论是自行监测还是监督性监测，监测信息都应当统一报送收集，这些数据是分析污染源排放特征、对排放源进行监管的重要依据，也是大数据综合分析的重要基础。目前，国家已经开发了全国重点污染源监测数据管理与共享系统，应在该系统中增加入河排污口监测信息收集相关内容，统一收集相关监测信息。
3 长江经济带入河排污口监测实施建议
3.1 推进入河排污口的规范化建设
入河排污口规范化建设既是准确测量流量的必备条件，也是提高水质监测代表性的具体要求。调研发现，入河排污口不规范的现象普遍存在，部分排污口开展水质监测尚且存在难度，流量监测很难开展，还有部分排污口直接伸入受纳水域中央水体混合后排放。为了提高监测数据的准确性，入河排污口责任单位应按照排污口规范化整治要求进行入河排污口的整治，建设规范的排污管道、堰槽等具备准确测流条件的装置。原则上，入河排污口应设置在岸边，不得设暗管通入环境水体底部，如特殊情况需要设置暗管的，必须留出观测窗口。
3.2 分步实施排污口监测工作
建议按照以下情况分步实施入河排污口监测工作。首先，针对2017年专项检查中排查出的8051个规模以上入河排污口，具备监测条件的先期开展监测，以此作为入河排污口监测管理的试点，“边推进，边完善”。其次，不具备监测条件的，要求各责任单位加快开展入河排污口规范整治，整治规范的入河排污口纳入开展监测的范围中。第三，开展入河排污口排查工作，可借鉴各地区的先进经验，利用地下机器人、蛙人、遥感、无人机等现代化技术手段，以及拉网排查等方式开展入河排污口的全面排查工作。第四，在排查的基础上进展规范化整治和监测，逐步实现入河排污口监测的全覆盖，为基于入河排污口的水质管理提供支撑。
3.3 逐步实现入河排污口与排污单位排放口监管高效整合
入河排污口监管的最终目标应实现入河排污口和排污单位排放口的整合。一方面，对于新改扩入河排污口，应当按照入河排污口和排污单位排放口合二为一的要求进行设计和管理，减少排污单位绕道排污和稀释排放的风险，也减少重复监测带来的社会成本增加。另一方面，对于现有企业，随着入河排污口排查整治，以及入河排污口和企业排放口监测数据对比分析的推进，逐步厘清各个入河排污口与排污单位排放口的关系。能够合二为一，或者通过简单整治合二为一的，尽可能实现整合；暂时不能合二为一的，应尽可能给出整合方案，推进两者的优化衔接。在入河排污口与企业排放口高效整合衔接的基础上，实现入河排污口与排污单位排放口监管高效整合，提高监测和管理效率。
4 结束语
入河排污口监测和监管对于改善地表水环境质量具有重要意义，入河排污口与污染源排放监测监管具有重要的关联性。在对入河排污口监测体系进行重构时，应充分考虑与污染源排放监测体系的融合，在污染源排放监测管理体系、技术体系现状基础上，结合入河排污口和排污单位的关联关系构建入河排污口监测体系。
在管理体制上，应由责任单位承担自行监测主体责任，管理部门通过开展监督性监测及监督检查，促进监测体系的良好运转；在监测范围上，企事业单位排污口监测全覆盖，其他排污口仅开展研究性监测；在监测点位设置上，应根据入河排污口与企业总排放口的关系分别提出点位设置要求；在监测指标、监测频次、监测技术上，应以自行监测技术指南为基础，尽可能实现入河排污口与企业总排放口监测技术要求的相匹配；在信息报送上，应实现各类监测信息的全面报送。
为了使长江经济带入河排污口监测体系顺利实施，建议加快推进排污口规范化整治，并不断扩大监测范围，并同时促进入河排污口与排污单位排放口监管的高效整合。
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