0 引 言
海绵城市建设是通过加强城市规划建设管理[1]，充分发挥建筑、道路、绿地和水系等系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。自2015年以来，住房和城乡建设部联合财政部、水利部组织开展“中央财政支持海绵城市建设试点”工作，经过30个试点城市4年多的创新实践，城市生态环境显著改善，试点成效显著。在总结试点经验的基础上，住房和城乡建设部在2020年重点工作部署会议上明确提出要“系统化全域推进海绵城市建设”。
上海市抓住国家试点建设契机，以上海临港试点区为带动，“体系建设，系统推进；试点示范，全域推进”，城市水生态环境明显改善，居民满意度不断提升。本文结合上海市在全市范围内系统推进海绵建设的研究和实践，特别是上海自贸区临港新片区的全域推进，从系统化体系建设、系统化全域推进、临港试点后全域推进等方面进行研究，以期为全国其他城市系统化全域推进海绵城市建设提供借鉴。
1 系统化体系建设
1.1 体制机制
海绵城市建设是建设理念的转变。为高效推进试点建设，集中试点经验，上海市明确建立海绵城市建设推进协调联席会议制度，市级层面多部门负责全市海绵城市建设法规、政策、规划、标准等的制定和管理，16个区政府和临港新片区、虹桥商务区、国际旅游度假区、长兴岛等管委会建立海绵城市建设推进工作机制，通过市区两级机构的紧密配合积极推进海绵城市建设。
1.2 规划体系
推进海绵城市建设注重规划引领，在总体规划中落实海绵城市建设要求，将主要控制指标和建设要求纳入《上海市城市总体规划(2017─2035年)》；各区、新市镇总体规划中提出涵盖本区域的年径流总量控制率等指标和要求。
为落实规划确定的年径流总量控制率等指标和要求，建立宏观、中观、微观的三级海绵城市专项规划体系[2]。宏观层面，市政府批复了《上海市海绵城市专项规划(2016─2035年)》，明确了全市海绵城市建设总体目标，确定了生态保护、生态修复、低影响开发等海绵城市整体格局，明确分区管控范围、控制目标和指标要求。中观层面，16个区编制海绵城市建设规划，将指标落实到排水分区。微观层面，围绕集中成片绿地建设改造、中心城区雨水排水系统提标改造、建成区黑臭河道治理、区域海绵地块建设、城市更新等，划定64个区块约350 km2近期建设区域，并编制相应的海绵城市建设规划和方案。
1.3 标准体系
结合上海“三高一低”(地下水位高、土地利用率高、不透水面积高、土壤入渗率低)的实际情况，建立上海市海绵城市建设指标体系、标准图集、技术规程、估算指标等技术标准体系，覆盖海绵城市规划、设计、施工、验收、运维和绩效评估各个环节。
制定全市海绵城市建设技术标准。在试点初期就制定海绵城市建设指标体系、技术规程等规范标准，在不断总结完善的基础上，完成上海地方标准《海绵城市建设技术标准》《上海市建设项目设计文件海绵专篇(章)编制深度(试行)》《上海市海绵城市建设工程投资估算指标》。地方标准《海绵城市设施施工和验收标准》和《海绵城市设施运行维护标准》的编制也已基本完成。
制定全市各行业海绵城市建设技术标准：水务系统方面，发布《上海市水务设施(厂/站)海绵城市建设技术导则》；绿地系统方面，编制《上海市海绵城市绿地建设技术导则(试行)》和《上海市屋顶绿化技术规范》；道路系统方面，完成《道路排水性沥青路面技术规程》《透水人行道技术规程》和《道路排水性沥青路面养护技术规程》。
1.4 管控体系
结合上海市精细化管控要求，构建了海绵城市建设全过程管控体系。市政府发布了《上海市海绵城市规划建设管理办法》，明确了适用范围、管理体制等，并将海绵城市建设理念体现在规划、立项、用地、设计、建设验收移交及运营管理等各个环节。
加强海绵城市建设的源头管理，在土地出让(招拍挂项目)和规划设计条件(划拨项目)环节，将年径流总量控制率、年径流污染控制率等指标纳入土地出让条件。在设计方案阶段，按照简化行政审批要求，对海绵城市建设内容开展形式审查。在施工审图阶段，按照施工图审查要点执行。在竣工验收阶段，相关部门进行海绵设施施工验收并同步开展项目质量评价。
2 系统化全域推进
2.1 扩大试点，全域覆盖
在临港试点的基础上，进一步扩大试点范围，确定了16个市级试点区，总面积约为72 km2，见表1。各区滚动编制3年行动计划，建立项目库持续推进。通过实施海绵项目，对建筑小区、道路广场、河道水体、公园绿地等项目进行改造提升。
2.2 因地制宜，分类推进
新城区以保护生态格局、修复水生态、提升水环境、保障水安全、涵养水资源和复兴水文化为目标导向，依靠科学规划、统筹推进，形成整体效益。老城区以治涝、治黑为问题导向，结合补短板和城市环境整治同步实施。
保护水环境，结合海绵城市建设，系统推进劣Ⅴ类水体综合整治，以“苏州河综合治理四期”工程为抓手，全面落实各项治理措施，开展河道水利疏浚、农村生活污水处理设施改造、住宅小区雨污混接改造和其他雨污混接点改造等工程，打通断头河、拆除违建、新建污水管网等。通过“外源减排、内源控制、水质净化、补水活水、生态修复”的技术路线，结合截污工程、清淤工程、生态修复工程和水质净化等措施，2017年全市中小河道基本消除黑臭，2020年全市河道将基本消除劣Ⅴ类，重要水功能区水质达标率提升至78%，河湖水面率提升至10.1%，到2021年，上海将全面消除劣Ⅴ类水体。
表 1 上海市海绵城市试点区域汇总
Table 1 Summary of the sponge city pilot areas in Shanghai
序号区试点区域面积/km21浦东新区张家浜楔形绿地试点区7.72黄埔区世博浦西片区试点区1.93静安区苏州河北岸苏河湾试点区1.84徐汇区徐汇滨江BC单元试点区5.65长宁区虹桥机场东片区试点区1.96普陀区桃浦科技智慧城核心区试点区5.77虹口区北外滩试点区3.48杨浦区南段滨江试点区1.79宝山区罗店新镇试点区6.910闵行区九星地区试点区1.411嘉定区嘉定新城试点区4.212金山区金山新城试点区2.513松江区松江南部新城试点区10.114青浦区徐泾镇试点区10.815奉贤区上海之鱼试点区2.416崇明区陈家镇国际实验生态社区试点区4.0合计72
注：资料来源于《上海市住房和城乡建设管理委员会关于公布浦东新区张家滨楔形绿地等16个市级海绵城市建设试点区的通知》(沪建综规[2018]738号)。
保障水安全，针对城市积水问题，加快推进解决道路积水、小区积水等突出问题。2019年，对60条(段)道路、30个下立交、381个居民小区采取加强管理，对41条(段)道路、13个下立交、28个居民小区采取工程，有效解决了城市积水问题。结合海绵城市建设，同时推进新一轮24个排水系统提标改造。成功抵御了2019年9号台风“利奇马”、第13号台风“玲玲”和第18号台风“米娜”的侵袭，台风期间，全市未发生因灾人员伤亡和重大财产损失事故。
2.3 实施项目，精细建管
海绵城市建设是城市发展由粗放型转向精细化的具体体现。项目设计过程中，根据上海市发布的《上海市海绵城市建设指标体系》，区域系统、建筑与小区系统、道路与广场系统、绿地系统、水务系统五大系统采用不同的指标体系进行规划设计，保证项目建设的效果和合理性。项目建设过程中，因地制宜地选用海绵设施技术，把控施工质量，增强景观效果，在保证海绵功能的同时提升美感。芦茂路精细化设计和建设见图1。
图1 芦茂路精细化设计和建设示意
Figure 1 The specific design and construction of Lumao Road
2.4 强化监测，智慧管控
建设统一的全市海绵城市建设信息管理平台(见图2)，建立本市海绵城市建设项目库，及时收集海绵城市规划和建成数据，实现规划设计数据和建设数据的比对分析，量化评估海绵城市建设意义及效果，为后续海绵项目规划建设提供指导。
2.5 加强引导，各方参与
采取“政府主导、社会互动、共建共享”的建设模式。强化政府主导：建立完善的组织和制度保障体系，激励市场参与，通过弹性管理、政策和资金优惠，激励市场在资金、建设、运营、设备材料等方面持续发挥支撑作用，采用EPC、PPP等模式，引入社会力量，提升建设品质。采用长效运维机制：从海绵设施移交、运行维护主体、成效监测评估、人员技术培训等多方面制定规范，明确要求，组织培养一批专业化的运维管理队伍，保障运维规范可持续。提升居民获得感：海绵城市建设是一项惠民工程，需广泛引入公众参与。建设临港海绵城市展示中心(见图3)：制作海绵宣传片，编制海绵案例图集，依托各种媒介宣传海绵城市建设理念，增进社会各方对海绵城市建设的理解，让海绵城市建设理念深入人心，增强居民对海绵城市的感受度和获得感。
注:资料来源于上海市住房和城乡建设管理委员会。
图2 上海市海绵城市建设信息管理平台示意
Figure 2 Information management platform for sponge city construction of Shanghai
图3 临港海绵城市展示中心
Figure 3 Lin-gang Sponge City Exhibition Center
3 临港试点后全域推进
上海临港为国家级海绵城市建设试点区，试点面积为79 km2，针对其“四高两小”(滴水湖水质要求高、地下水位高、降雨强度高、土壤入渗率小、地面高差小)的特点[3,4]，研究并选用了适宜于平原河网地区的排水分区划分方法，围绕滴水湖水质保障和排水安全两大核心目标，从“源头减排、过程控制、系统治理”的技术路线出发，制定系统化的实施方案，以实现“五年一遇不积水、百年一遇不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的总体目标[5,6]。
3.1 临港试点经验
1)平原河网地区排水分区划分。
临港是典型平原河网水系，用数字高程模型提取地貌特征划分排水分区的方法不甚理想。因此，临港试点区研究运用水动力模型，分析不同等级降雨条件下的水流通量和流场分布特征，发现水流入湖水量比例和流场分布具有明显的规律性，从而提出基于水动力模型构建的平原河网排水分区划分方法，实现由“岸上”划分到“水里”划分的转变[7]。基于上述方法将临港主城区划分为8个排水分区(见图4)，以此作为区域水环境治理、水系调控和布设监测设施的重要依据[8]。
图4 临港主城区排水分区划分结果
Figure 4 Result of watershed delineation of Lin-gang downtown
2)河湖水质保障方案。
滴水湖位于临港主城区中心，直径约为2.6 km，总面积约为5.56 km2，蓄水量约为1620万m3，流域面积为67.76 km2，为相对独立圩区，区域内7条射河与滴水湖相连，降雨较大时，通过赤风港排海闸将涝水排除。既有排水模式存在优质补水水源缺乏、大量污染物质直接入河等问题，综合监测数据分析，发现水质存在恶化风险。基于滴水湖水质保障目标，临港试点区对现状排水模式进行调整，构建了源头减排、过程控制、系统治理的滴水湖水质保障系统方案。其中，源头减排措施包括雨水源头净化和雨污混接改造，削减污染物总量的30%～40%；过程控制措施为增设闸坝使河湖独立，削减污染物总量的50%～55%；系统治理措施包括生态护岸建设、排口生态化处理、滴水湖及河道的生态修复、人工湿地净化等，削减污染物总量的13%～15%。该模式为湖泊治理提供新思路[9]。
3)排水安全保障方案。
临港主城区位于平原感潮河网地区，圩内涝水通过区内唯一外排口赤风港水闸候潮外排出海。区域内地势低平、地面高程和河道水位高差小，大部分地区已建管网采用1年一遇设计暴雨重现期，建设标准偏低。通过分析，发现存在已建区管网排水能力有限、水系蓄排能力不足、局部地势低洼等问题。通过区域内涝风险评估和积水原因分析，从源头削减、竖向控制、河道水位控制、排涝泵站设置等方面，构建源头减排、排水管渠、排涝除险、应急管理的区域水安全保障系统，有效消除区域积水和内涝风险[10,11]。
2019年台风“利奇马”从临港登陆上海，临港出现长时间连续降雨，实测降雨总量为216 mm，试点区内未出现明显积水。通过监测分析和模型模拟评估，发现系统方案实施后海绵作用得到了有效发挥，比如新芦苑F区，削减径流量达到72%，峰值延后20 min，新增绿丽港调蓄湖等提供调蓄容量超过90万m3。通过智慧调度预降河道和湖泊水位近20 cm，提供调蓄容积178 万m3, 从而保持河湖水位始终在可控范围，经受住了“利奇马”强台风的考验。
3.2 试点后全域推进
随着中国(上海)自贸区临港新片区的落地，上海市提出要按照更高标准更好质量的要求在新片区全域开展海绵城市建设，把海绵城市建设理念作为指导城市空间规划布局，加强城市开发建设整体衔接，促进城市精细化管理水平提升的重要手段加以落实。
1)开展区域系统研究。临港新片区规划面积为873 km2，按照“整体规划、分步实施”原则先行启动119.5 km2，包含南汇新城(主城区)、小洋山岛、临港装备产业区、浦东机场南侧等区域，各区域由于功能定位的不同，海绵城市建设的目标和路径也存在较大差异。针对主城区、产业园区、物流园区等不同区域组织开展系统性研究，提出区域海绵城市建设目标和途径。主城区注重保护滴水湖水环境质量，提升区域排水防涝综合能力；产业园区和物流园区注重统筹生产、生活、生态布局，加强雨水资源化利用，控制面源污染，确保排水防涝的安全红线。
2)指导城市空间规划。组织编制全域海绵城市建设专项规划，理清生态空间格局，固化区域系统研究成果，确定规划管控指标要求，在城市控详规划和城市排水防涝、水利水系、绿地系统、道路交通等相关专项规划中落实海绵城市专项规划的要求，特别是城市用地规划布局、城市竖向和上下游排水衔接等方面，充分发挥公共绿地、湿地、湿塘等海绵体对周边雨水的消纳和净化作用。
3)指导城市开发建设。海绵城市建设系统方案明确分区从源头到末端的管控方案，确定区域性海绵设施规模布局，提出系统性治理措施的内容安排。在安排城市开发时序时，作为区域性重要海绵设施的公共绿化、道路、管网和河道应尽可能优先，涉及上下游排水衔接的地块，下游地块开发应尽可能优先。同时建立指标动态调整机制，根据开发建设情况对区域总体指标进行统筹。
4 结 语
结合上海市在全市域系统推进海绵城市建设的探索实践，特别是临港新片区的实践经验，从系统化体系建设、系统化全域推进、临港试点后全域推进等方面进行研究。全市以临港试点为带动，加强组织保障，形成长效管理体系；坚持规划引领，全面构建海绵规划体系；强化标准指导，建立全流程标准体系；注重精细管控，建立全过程管控体系；共建共治共享，构建海绵城市治理体系。临港新片区经过3年多试点建设，在系统性开展海绵城市建设方面积累了丰富经验，在此基础上提出了一些新的思路和做法，运用海绵城市建设理念指导城市规划和建设，着力将海绵城市建设从试点区全面推向临港新片区，系统打造全区域的海绵城市。
致谢：
感谢上海市住房和城乡建设管理委员会和中国(上海)自由贸易试验区临港新片区管委会的大力支持。
[1] 章林伟,牛璋彬,张全,等,浅析海绵城市建设的顶层设计[J].给水排水,2017,53(9):1-5.
[2] 张辰,陈涛,吕永鹏,等.海绵城市建设的规划管控体系研究[J].城乡规划,2019(2):4-17，48.
[3] 王璐,于冰沁,陈嫣,等.上海滨海盐碱地区雨水花园适应性结构设计：以临港海绵城市建设示范区为例[J].上海交通大学学报(农业科学版),2019,37(4):29-36.
[4] 胡绍颖,于冰沁,陈嫣,等.滨海盐碱地区的雨水花园介质土对水文特征的影响：以上海临港新城为例[J].上海交通大学学报(农业科学版),2019,37(3):61-67.
[5] 张辰,邹伟国,吕永鹏,等.上海市海绵城市试点规划及适用技术研究[J].城市道桥与防洪,2016(9):1-3，10.
[6] 吕永鹏,莫祖澜,张辰,等.流域尺度海绵城市专项规划的方法研究：以上海临港国家试点区为例[J].城乡规划,2019(2):18-24.
[7] 吕永鹏, 张格, 莫祖澜，等. 再谈平原河网地区汇水分区划分[J]. 给水排水, 2019，55(9): 55-59.
[8] 莫祖澜,马玉,张格,等.基于模型优化的流域监测方案研究[J].给水排水,2019,55(9):60-64.
[9] 张辰, 吕永鹏, 莫祖澜,等. 以总磷控制为主导的滴水湖水质保障系统方案探讨[J]. 给水排水, 2019，55(9): 46-49.
[10] 邓婧，张辰，莫祖澜,等. 感潮河网地区水安全保障系统方案[J]. 给水排水, 2019，55(9): 50-54.
[11] 李雨霏,吕永鹏,尹冠霖,等.子汇水区划分精度对于水力模型应用于海绵小区流量估算影响的研究[J].绿色建筑,2019,11(2):20-22.