0 引 言
20世纪末，美国将雨水污染控制加入清洁水法，制订国家污染物排放许可制度(National Pollutant Discharge Elimination System，NPDES)，不断加强对雨水径流的管理[1]；21世纪初，美国对雨水管理进行再评估，开始鼓励各州进行雨水集蓄利用。由于美国各州司法独立，雨水集蓄利用的政策法规也各有不同，深入了解美国雨水集蓄利用的激励政策和补贴措施，有助于发展和完善适合我国国情的雨水集蓄激励措施和政策体系。通过查阅各州及华盛顿特区的雨水技术手册、相关法典和政府网站等，总结了美国联邦政府层面雨水集蓄利用政策方向和州级层面的具体财政补贴激励措施。
1 美国雨水集蓄利用总体政策方向
1.1 联邦政府市政手册提供全国指南
2008年之前美国只有少数州和地方制定了雨水集蓄相关标准或指南，当时水管理相关的国家法律和规范[统一管道规范UPC(Uniform Plumbing Code)、国际管道规范IPC(International Plumbing Code)]缺乏对雨水集蓄利用相关的管理办法和规定[2]。随着绿色建筑的出现，美国环保局EPA重新评估了收集雨水对供水和环境的作用，并给出了积极评价，EPA认为雨水集蓄可以提供廉价的供应水源，缓解夏季用水高峰，提高饮用水供应质量；可为绿化灌溉或室内非饮用水等低水质需求提供水源，有助于基于分质供水理念的需求管理型供水系统的建立；可以减少城市雨水径流和污染，减少城市环境中的雨水侵蚀。
EPA编写了《通过绿色基础设施管理雨水》系列手册，为各州和地方政府提供参考[3]。该系列手册分为5册，其中第4册《雨水集蓄政策》把城市雨水视为一种替代水源[2]，为社区雨水集蓄利用的发展提供了政策支撑；第5册《激励机制》[4]则提供了多项激励措施(见表1)和诸多财政补贴案例(包括雨水集蓄利用)以供参考。EPA认为激励政策是州或地方政府的一个创造性工具，特别是在针对私有财产改造时，激励政策可以使市政当局超越其原本的职能范围进行监管，突破现有雨水政策的要求，完善当地的雨水管理政策、法规和体系等。
1.2 各州层面的雨水政策与管理机制
太平洋西北国家实验室(PNNL)为联邦能源管理计划(FEMP)深入研究了州级层面雨水集蓄法规，于2015年发布了在线可交互地图[5]，最新版本已于2019年11月发布(见图1)。
地图展示了各州雨水集蓄政策情况，可以非常直观地了解美国50个州的雨水集蓄利用政策：1)俄亥俄州、犹他州等17个州拥有州级别的政策机制(见表2)对雨水集蓄进行鼓励和监管，其中的加利福尼亚州、德克萨斯州等7个州以及华盛顿特区大力推广雨水集蓄利用，拥有针对雨水集蓄利用的财政补贴激励措施。2)宾夕法尼亚州、爱荷华州等19个州虽然没有针对雨水集蓄利用出台鼓励政策规定，但是提供相关的技术手册支持和帮助，为住户自行搭建雨水集蓄系统提供免费技术资源。3)12个州完全没有对雨水集蓄出台任何政策，也没有雨水集蓄利用的技术手册可供使用。但部分州在其官网对雨水集蓄利用这一理念进行了宣传教育。4)科罗拉多州和内华达州2个州对雨水集蓄利用设有非常严格的限制，一定程度上禁止居民进行雨水收集。需要注意的是，虽然有些州没有州级别的激励措施，但其会定期检查城镇和地方的激励措施。
表1 美国绿色基础设激励措施清单
Table 1 List of green infrastructure incentives in the US
激励措施具体内容雨水费减免根据不透水地面的面积,业主需要支付相应的雨水费。如果业主减少了不透水面积,减少了排出的径流量或用其他方法减弱了雨水对市政管网的压力,市政当局会减少收取的雨水费报销和贴息向安装特定绿色基础设施的房屋业主提供资金,利息减免或其他补偿。通常侧重于某些地区或邻里所需的雨水管理措施开发优惠对使用了绿色基础设施的开发者提供一定的帮助。例如:地块分区升级、加快许可办理、减少暴雨控制要求和增加建筑面积比率等费用减免直接向业主和/或社区团体提供资金,用于绿色基础设施项目安装和实施。奖励和表彰为模范项目提供公众宣传和商业营销机会,可能包括现金奖励
图1 美国雨水集蓄政策地图
Figure 1 Rainwater harvesting map of the US
1.3 限制雨水集蓄的两个特殊州
将美国雨水集蓄政策地图与美国年平均降雨量图[6](见图2)比对，可以发现美国西部有9个州是年降雨不到20英尺(合6096 mm)的少雨地区，其中有两个州(亚利桑那与新墨西哥)对雨水集蓄实行财政补贴措施，有另外两个州(内华达与科罗拉多)则严格限制雨水的收集。
表2 美国各州雨水政策概述
Table 2 Overview of state rainwater policies in the US
州名称雨水管理政策类型雨水管理政策简述华盛顿特区提供政策/技术/资金支持通过管道管理法进行管理;由能源和环境部提供财政补贴亚利桑那州提供政策/技术/资金支持由水资源部门监管;市、镇可以设立资金项目用于雨水集蓄系统推广;定期对城镇、地方的激励措施进行检查加利福尼亚州提供政策/技术/资金支持通过水权划分法进行管理,对系统要求和许可标准做出了具体规定;定期对城镇、地方的激励措施进行检查乔治亚州提供政策/技术/资金支持通过州管道管理法进行管理,由环境保护部与自然资源部监管;定期对城镇、地方的激励措施进行检查新墨西哥州提供政策/技术/资金支持由州级工程师办公室进行管理,规定集蓄雨水的室内使用必须符合质量标准;定期对城镇、地方的激励措施进行检查北卡罗莱纳州提供政策/技术/资金支持由环境和自然资源部进行管理,雨水集蓄系统需要满足州的管道规范;定期对城镇、地方的激励措施进行检查华盛顿州提供政策/技术/资金支持由生态署管理,规定各县可通过减少雨水税推广雨水集蓄,且从屋顶收集雨水不需要水许可证德克萨斯州提供政策/技术/资金支持由水开发委员会监管,并通过州立法鼓励雨水集蓄:免除雨水集蓄相关的税收并对雨水集蓄装置施行保护性措施。定期对城镇、地方的激励措施进行检查犹他州提供政策/技术支持通过水权划分法进行管理,规定雨水集蓄容器的最大容量为9500L,且需要对收集容器的数量和存储容量记录备案明尼苏达州提供政策/技术支持通过明尼苏达州管道委员会进行管理,雨水集蓄需要获得许可并遵守管道规范;定期对城镇、地方的激励措施进行检查弗吉尼亚州提供政策/技术支持通过州《2012年建筑规范》进行管理,由卫生部监管;定期对城镇、地方的激励措施进行检查阿肯色州提供政策支持通过阿肯色州管道管理法管理,由州卫生部监管,允许雨水集蓄系统用于非饮用目的,系统需要由专业工程师设计爱达荷州提供政策支持由司法部管理,通过司法办公室提供的法律许可说明进行雨水集蓄利用管理伊利诺斯州提供政策支持通过州管道法来管理雨水集蓄俄亥俄州提供政策支持由卫生和环境保护局进行规范和管理,雨水集蓄系统的设计和材料需要同时满足相应的现行规范俄克拉荷马州提供政策支持通过州立法对雨水集蓄做出了长期发展规划,于2012年通过3055号众议院法案《2060年用水法案》俄勒冈州提供政策支持由水资源部监管,规定只能收集屋顶雨水;定期对城镇、地方的激励措施进行检查佛蒙特州提供政策支持通过环境保护部和《2017年佛蒙特州雨水管理手册》进行规范和监管其他州没有禁止雨水集蓄的规定,也没有州级别的雨水集蓄激励措施
图2 美国各州平均年降雨量分布
Figure 2 Average annual rainfall distribution of states in the US
由于西部地区降雨较少，多数西部州的水资源使用受到法律约束，即水权划分法。水权法针对不同的使用者规定了其可使用的水量、水质和使用时段。雨水集蓄往往涉及到水权问题，根据内华达州修订法规第533章中对雨水水权的规定[7]，内华达州仅允许单户住宅的居民从屋顶收集雨水，且只能用于家庭非饮用水水源。其他形式的雨水集蓄需要获得相应的水权许可，总体上是不鼓励用户进行大规模的雨水集蓄利用。
为避免侵犯他人水权，科罗拉多州有2项法律对雨水集蓄利用进行了规定[8]：1)根据众议院法案HB16-1005的规定，四单元及以下且使用市政供水的住宅用户可以进行雨水集蓄，但只能使用2个雨水桶最多集蓄420 L的屋顶雨水，收集的雨水仅限于户外使用；2)根据参议院SB09-080的规定，使用住宅井开采地下水作为供水水源的住宅用户可以无限制的收集屋顶雨水用于室内或室外，但必须从水资源局获得雨水集蓄许可证；3)以上两条之外的其他任何形式的雨水集蓄都是不被允许的。
2 美国雨水集蓄利用的财政补贴激励措施
华盛顿特区以及加利福尼亚州、德克萨斯州等7个州都在制度层面拥有更具体的激励措施，通过财政补贴的方式，鼓励本州居民进行雨水集蓄利用。
2.1 税收优惠
对雨水集蓄设备进行税收上的减免，或对安装了集雨系统的房屋减免财产税、雨水税等，减免对象包括供货商以及购买者。
2.1.1 佐治亚州
佐治亚州通过税收优惠鼓励家庭和企业的节水行动，《佐治亚法典》第4章——收入和税收[9]中规定，减免某些合格节水设备的所得税，以促使企业或家庭使用节水和节能设备。“节水设备”定义为自然资源管理人员根据法典规则和条例认证的可有效减少商业或生活用水的机器和设备，此类节水认证包括能够存储并处理雨水或灰水的废水利用系统。
新建或改造项目的投资人可在设备投入使用的年份拿到规定的税收减免金额，税收减免金额的上限应为合格设备成本的25%或2500美元，以较低者为准。
2.1.2 德克萨斯州
德克萨斯州在全州范围内实行税收优惠措施[10]，根据州宪法条款8中§1-m[11]的规定，州立法机构可以授权征税单位对实施节水措施(包括雨水集蓄系统)的商业设施免征财产税；在州税法§11.32[12]中，州立法机构允许政府征税单位免除节水设施(包括雨水集蓄系统)的部分或全部财产评估税。此外，州税法§151.355在全州范围内免除了雨水集蓄相关设备的营业税、销售税。另外州财产法典202.007禁止业主协会拒绝安装雨水集蓄装置；房屋法案3391要求雨水集蓄系统技术将被纳入新的州建筑设计规则。
2.1.3 加利福尼亚州
加利福尼亚州于2018年6月通过了加州第72号提案[13]，免去雨水集蓄系统的财产评估税，为进行雨水集蓄利用的房主提供税收优惠，该优惠适用于2019年1月1日之后建造的雨水集蓄系统。该提案还允许在房屋出售时，将已安装的雨水集蓄系统包含在房屋价值估算中。
2.2 费用减免
对满足要求的合格集雨装置(雨水桶、箱、软管及阀门等)提供一定金额的购买费用减免，用户在购买时可直接获得减免优惠，按扣除补助后的价格购买集雨装置。
2.2.1 北卡罗莱纳州
北卡罗莱纳州的社区保护援助计划(CCAP)[14]旨在鼓励土地所有者使用BMPs设施以减少城市的非点源污染，其对包括雨水桶在内的BMPs设施进行补贴，提供费用分摊。依据CCAP 2020财年详细实施计划[15]，具体费用分摊措施内容如下：1)建设费用分摊：有兴趣的土地所有者(包括房主、企业、学校等)可向当地水土保持局申请财政和技术援助，采用BMPs设施以保护水质。CCAP将根据土地所在区域的水质优先级进行排名，如果符合条件，则制定保护计划，进行建设补贴，申请人最多可获得BMPs计划安装成本75%的资金援助。2)维护费用分摊：按照先到先得的原则进行维修费用分摊，单次分摊的上限为2500美元，根据维修收据按实际费用的75%进行报销；当分摊的修理费超过2500美元，可向委员会提出特殊情况申请，分摊此次超标修理费。
土地所有者申请费用分摊时，各BMPs必须满足相关的要求标准[16]；当申请雨水集蓄费用分摊时，雨水桶的购买与放置标准[17]如表3所示。
表3 北卡罗莱纳州雨水桶补贴资格标准
Table 3 North Carolina rain barrels subsidy eligibility standard
序号多项具体要求1雨水桶容量应为950L或以上,按照制造商的说明放置2需要提供每平方米25～50L的屋顶蓄水容积3如果安装多个蓄水池,应当互相连接。如果水箱没有连接,则需要提供书面说明4所有蓄水池和相关附属设施必须保持正常工作状态10年(单户家庭为5年),且必须符合操作和维护手册[18]规定的项目
2.2.2 加利福尼亚州旧金山市
加州的旧金山市公共事业委员会(SFPUC)出台的雨水集蓄计划[19]规定居民、企业和学校购买雨水桶和蓄水池时可以获得费用减免。购买预先批准的雨水桶可享受100美元的减免，雨水桶大小为170～230 L(限购2个)。每个雨水桶包括软管围兜、溢流软管和连接阀等雨水集蓄配套零件，落水管分流器套件也可获得减免。购买水箱可享受350美元的减免，大小为500～2800 L(限购1个)。安装雨水桶或水箱时需要断开雨落管并获得建筑检查部门的管道许可证，财经事务及库务局会就许可证办理提供最高225美元的退款。
2.2.3 德克萨斯州奥斯汀市
德克萨斯州内的部分市在税收优惠的基础上提供了更多雨水集蓄激励措施，鼓励家庭和企业的节水行动。奥斯汀市在免税的基础上，还为安装雨水集蓄和冷凝水回用系统的客户提供购买减免[20]：以低于成本的价格向用户出售280 L的聚乙烯雨桶(限购4个)，安装雨水集蓄系统的用户则可以获得高达500美元的减免。
2.3 财政报销
政府提供财政报销，用户先自行建设雨水集蓄系统，政府在验收合格之后，对用户的收集系统进行估价，按一定数值或比率进行报销。
2.3.1 华盛顿特区
华盛顿特区提供雨水桶购买费用财政报销服务，由DC环境与能源部(DOEE)负责，具体措施为RiverSmart[21]中的财政报销计划[22]。购买和安装雨水桶的地区户主，可以根据雨水桶的体积获得相应财政报销，按0.5美元/L的比率进行，可获得100～1000美元的报销金额。户主提交报销申请后，由DOEE进行验收检查(见表4)，验收合格后报销金额将直接转至用户银行账户。
表4 DC雨水桶报销标准
Table 4 DC Reimbursement standard for rain barrels
序号获得财政报销的具体需求条件1保持至少190L可用体积2溢流管路的直径应为5cm及以上3入口处需安置处理装置,以防止叶片和蚊虫幼虫进入4距桶底约8cm位置需安装出水龙头5需适当抬高雨水桶以增加水压
RiverSmart实际上是激励户主使用绿色基础设施的措施，除雨水桶外，还对绿化种植以及部分LID设施提供财政报销。地区户主在其私有房产上种植符合条件的树木，可以进行相应花费报销申请，报销金额根据植物种类而不同(50～100美元)，巨大树冠或具有显著环境效益的树木种类可以获得更多报销金额。同时DOEE也为绿色屋顶提供财政补贴，具体报销金额取决于改造的房屋位于合流制排水区域(10美元/平方英尺)还是分流制排水区域(15美元/平方英尺)。
2.3.2 华盛顿州金县
华盛顿州在2009年发布了雨水水权解释政策[23]，该政策阐明了住户不需要水权许可证即可使用从屋顶收集的水。华盛顿州金县的RainWise[24]是一项雨水控制计划，通过在私人土地上安装雨水花园或蓄水池，进行雨水径流管理。屋顶径流控制报销最高可达每平方英尺4美元，平均报销金额为4800美元，90%的项目已涵盖在内，报销包括安装蓄水池和雨水花园的大部分或全部费用。要进行报销申请，房屋必须位于符合条件的合流制溢流(CSO)流域，并与经过RainWise培训的承包商合作。
2.3.3 德克萨斯州圣安东尼奥市
德克萨斯州圣安东尼奥市的节水计划WaterSaver[25]为雨水花园和雨水箱提供0.25美元/L的财政报销，住宅用户需留设至少1900 L的雨水存储空间，且雨水集蓄系统在自费进行客户服务检查并经市水系统部门审查批准检查后方可获得报销金额。
2.3.4 亚利桑那州图森市
亚利桑那州的图森市拥有自己的雨水激励措施——节水住宅报销计划[26]。图森市为住宅用户提供节水财政报销，用于节水马桶、节水洗衣机、雨水集蓄和灰水系统的推广。其中，雨水集蓄设施的报销等级分为简单/复杂两个等级[27]，分别对应不同的土方工程、做法和设备要求，等级越高补贴资金越多。另外图森市还拥有雨水集蓄赠款计划[28]，为家庭收入低于或等于该地区中位数收入50%的家庭提供高达400美元的补助金，若家庭收入低于中位数收入80%则可以获得最多2000美元的补助。
2.3.5 加利福尼亚州圣莫妮卡市
圣莫妮卡市推行的激励补贴措施为财政报销[29]，由可持续发展环境办公室管理。为750 L以下的雨水桶提供最高200美元的报销，为750～1900 L的雨水桶提供最高500美元的报销，为1900 L及以上的雨水桶提供最高2000美元的报销，同时提供40美元的雨落管改造报销费用。用户先自费搭建雨水集蓄系统，通过验收所需的各项条件达到标准后，政府给予财政报销。
2.4 财政贴息
政府对雨水集蓄利用项目的银行贷款利息给予补贴，提供低息甚至无息贷款。
2.4.1 亚利桑那州
依据亚利桑那州众议院法案第2830号[30]，城市或城镇的管理机构可设立一个能源和水资源节约账户，该账户由指定的资本投资款项池组成，用于资助公共设施中的节能或节水项目。该账户可用于提供节能或节水方面的技术援助，同时抵消已有设施的增量成本并支付购买设备时的贷款和利息，具体账户资金流动如图3所示。
图3 能源和水资源节约账户资金流动关系
Figure 3 Capital flow diagram of energy and water conservation account
2.4.2 新墨西哥州
新墨西哥州环境部管理并执行清洁水循环贷款基金计划(CWSRF)[31]，其初衷是为了保护地表水和地下水，为各种废水收集和处理项目提供低息贷款，包括雨水集蓄、储存、管理和分配等项目预算也含在此计划中，还款期长达30年，还款将被循环回基金，并用于支付未来的贷款项目。此计划未指定具体金额，贷款资金最高可达合理成本的100%。除此之外，每年还会确定有无其他额外补助，若可以提供，则可与贷款等措施组合使用。
3 财政补贴措施的约束性与目标导向性
3.1 约束性
7个州与1个特区提供的雨水集蓄财政补贴措施基本可以分为费用减免、税收优惠、财政报销和财政贴息等，这些措施中，应用最多的是财政报销，而应用最少的费用减免只出现在发达地区。这是由于财政报销的约束性条件最多，最能保证雨水设施项目的运行效果。
以圣尼莫卡市为例，该市的《雨水集蓄报销指南》[32]给出了详细的申请规则和资格要求，用户提交报销申请后，政府将进行现场预检查；通过预检查，政府将判断搭建计划是否满足所需的标准和要求，确定是否可以继续进行设施搭建；设施搭建完成后，政府将再次进行现场验收检查和清单确认，以确认是否满足验收条件(见表5)。申请补贴的设施或项目必须至少持续使用3年，并每年进行系统检查。如不满足维护和运行要求，政府有权收回已发放的报销资金。
可以看到，用户若想获得补贴资金，需要按照相关标准或指南进行雨水集蓄系统搭建，达成一定的运行标准与运行年限要求后方可得到全部补贴。由于财政报销措施有着强约束性，可以最大限度地保证激励计划的初衷即节水或减少污染得以实现；同时由于报销比例较大(50%～100%)，依然可以吸引到足够多的用户参与激励措施。
3.2 目标导向性
在多雨地区，由于雨水径流污染较为严重，政府对雨水集蓄进行补贴的目的通常是控制水环境污染、减少雨水径流，雨水集蓄补贴往往是多种雨水控制项目补贴措施中的一项。补贴金额会根据区域排水性质的不同而变化，同时为了最大程度地保证搭建的雨水集蓄系统长期运行，发挥其污染控制功效，此类以减少雨水径流为目的的多雨地区多使用财政报销的方式进行补贴。
表5 雨水验收要求——以雨水桶为例
Table 5 Rainwater acceptance requirements-taking rain barrels as an example
序号验收要求具体内容1雨水桶/水箱必须与至少1个雨落管相连,并且屋顶必须有收集雨水用的檐沟2雨水桶/水箱不得阻碍房屋的出入口,人行通道等3雨水桶/水箱必须安放在混凝土、专用支架或砌块等水平且坚实的基础上,且高出地面至少6英寸以上(仅限于地上系统)4雨水桶/水箱必须设置预处理装置,以防止蚊子、啮齿动物和碎屑进入5如果雨水桶/水箱的高度为宽度的2倍以上,则必须将雨水桶/水箱进行加固处理,以防侧倾6雨水桶/水箱必须在顶部配备溢流管路,管径应为1～3英寸,管路应将多余雨水溢流引导至附近绿地7雨水桶/水箱需在底部安装出水龙头或者抽水装置。连接到增压灌溉系统的水箱需要获得市政厅建筑和安全部门的管道卫生许可证,此许可证免费8雨水桶/水箱必须维护并使用3年以上
注：1英寸折合25.4 mm。
在少雨地区和干旱地区，由于水资源短缺，雨水集蓄设施一般享受节水项目补贴，其作为一种较好的节水措施被州和地方鼓励使用。由于干旱地区已经存在水资源短缺这一重要约束条件，大部分用户会自觉建设并维护雨水集蓄系统，保证其正常工作，因此美国在干旱地区推行雨水集蓄税收优惠或财政贴息等政策，将重点放在长期推广上，促进当地产业链的发展，减少企业风险和用户购置成本。
费用减免则具有最大的推广效果，首先费用减免为指定商户的指定产品，其次用户在购买产品时直接享受到价格优惠；这既为用户提供质量稳定来源可靠的雨水集蓄设备，又简单直接地给予用户费用上的减免。但费用减免需要强大的经济支持，且缺乏一定的约束性，往往比较发达的州或市才会实施费用减免措施，并且往往是阶段性措施。
4 结论与建议
美国总体上对雨水集蓄利用持支持态度，在美国50个州中有36个州提供了雨水集蓄利用相关的技术手册，有17个州给予了政策上的规定与鼓励，有7个州更进一步实行雨水集蓄财政补贴激励措施。财政补贴措施主要分为费用减免、税收优惠、财政报销和财政贴息等，应用最多且效果最好的是报销补贴。
结合我国实际情况，应鼓励城市根据各自水资源状况、降雨特征、经济条件等开展多种方式的雨水管理激励政策。在起步阶段可优先采取财政报销的激励措施，或采取部分设施费用减免和财政报销相结合的措施；当雨水集蓄激励措施开展到中后期时，应当逐步缩减财政报销和费用减免两种补贴措施的占比，开始实行税收优惠和财政贴息措施。
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[28] City of Tucson. Rainwater Harvesting Grant/Loan Program[EB/OL]. [2019-11-15]. https://www.tucsonaz.gov/water/rainwater-harvesting- grant-loan-program.
[29] Office of Sustainability and Environment. Rain Harvest Rebate[EB/OL]. [2020-05-01]. https://www.smgov.net/Departments/ OSE/Rebates/Rain_Harvest_Rebate.aspx.
[30] State of Arizona House of Representatives. House Bill 2830[EB/OL]. [2019-09-19]. https://www.azleg.gov/legtext/50leg/2r/laws/0230.pdf.
[31] The Grant Plant. New Mexico Environment Department: Clean Water State Revolving Fund[EB/OL]. [2020-02-03]. https://www.thegrantplantnm.com/grant-detail/new-mexico-environment-department-clean-water-state-revolving-fund/.
[32] Office of Sustainability and Environment. Rain Harvest Rebate Guide[EB/OL]. [2019-10-25]. https://www.smgov.net/uploadedFiles/Departments/OSE/Rebates/CashforGrass_Rebate GuideFY18-19FINAL.pdf.