0 引 言
在城市可持续发展和生态文明建设的背景下，绿色发展是未来城市发展的主基调，PPP(public private partnership)模式也因此成为城市公共基础设施建设的新方式。PPP即为公私合作伙伴关系，多指公共部门和私营部门建立平等合作关系来提供公共产品或服务，是基础设施领域通用的投融资模式之一[1]。我国将PPP定义为政府和社会资本合作，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[2]。
目前，我国主要将PPP模式应用于市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，以及城镇综合开发等领域的公共基础设施建设。为撬动社会资源、加快政府职能转变、践行全生命周期管理与可持续发展理念，财政部结合海绵城市试点建设推广PPP模式，各地政府部门也积极响应。随着国家规范PPP项目管理和海绵城市建设工作的展开，绩效的概念与绩效考核机制的设计越发重要，绩效已成为衡量公共服务供给质量和效率的重要指标。如何理解海绵城市PPP项目绩效考核的内涵；如何坚持以效果产出为导向确定绩效考核内容；如何确定考核区内不同责任主体的考核责任等问题是海绵城市PPP项目绩效考核的关键。
1 海绵城市PPP项目绩效考核的定义及必要性
在财政部早期发布的PPP政策文件中，均强调付费机制需要与绩效评价挂钩[3-7]，但随着我国对PPP模式认识不断加深，对绩效的理解也相应调整为要求项目建立运营绩效考核机制，项目建设成本也需参与绩效考核[8-9]。笔者认为绩效评价与绩效考核在本质上都属于绩效管理范畴，但在考核主体、考核对象、导向性、主客观性、实施周期以及关注点等方面却有所区别(表1)。
表1 绩效评价与绩效考核的区别
Table 1 The difference between performance appraisal and performance examination
项目绩效评价绩效考核考核主体PPP项目主管机构与行业主管部门政府实施机构考核对象政府实施机构与社会资本方社会资本方导向性以整体表现为导向,涉及项目评价的诸多方面以产出结果为导向、以数据评价为手段主客观性评估偏主观,以打分项目为主评估客观,需要量化数据实施周期全生命周期评价,考核周期长,频率低建设期+运营期的效果考核,考核周期短,频率高关注点通过整体评价项目优良程度,关注项目建设模式的未来推广应用对项目的运营管理成果进行评价考核,关注项目的运营效果
绩效评价是在PPP项目开展财政承受能力论证和物有所值分析(value for money， VFM)的基础上，对项目建设、投资、运营、移交等多个阶段执行情况进行全面绩效评估的过程，是全生命周期的效果与目标达成情况的评价[10-12]。评价主体多为当地的PPP项目主管机构与行业主管单位，评价对象为政府委任的实施机构与社会资本方，评价内容不仅涵盖PPP项目方案合理性、流程合规性、项目产出、成本效益、可持续性等多方面内容，同时还包括实施机构监管成效、体制机制的建立情况等。相比PPP项目绩效考核，绩效评价的范围更广，内容更复杂。
绩效考核是检验PPP项目是否达到产出要求、保障项目运营效果的重要手段，是全生命周期绩效评价的一个重要阶段，可视为一种特殊的项目后评价。英国政府为提高基础设施管理效率、提升运维服务质量，在PPP项目合同中明确规定了社会资本在提供资产或服务时需达到相应的预期效果(质量效果与数量效果)，并要求尽可能在所需的产出方面而非投入方面对其性能绩效加以规定[1]。
海绵城市PPP项目绩效考核是政府实施机构对项目公司建设运营能力及项目效果的检验，是海绵城市建设的重要管控手段之一，合理有效的绩效考核是海绵城市PPP项目可持续发展的重要保障。同时，在政府购买服务为海绵城市PPP项目主要支付模式的大背景下，更加需要制定以绩效为导向的政府付费机制，强调项目在运营期内任意时间点(段)的可用性，而非特定项目周期内的某个时间点(如竣工时)的可用性，按效付费。以迁安为例，PPP项目包内主要分为经营性项目、非经营性项目以及委托运营项目，其中，经营性项目与非经营性项目的可用性服务费年均支付占比分别为9%和72%(图1)，此部分支付费用仅以竣工时点考核为主要依据。
注：经营性项目为污水处理厂提标改造项目、污水厂新建项目、供水厂及水源地新建项目等；非经营项目为建筑小区、公园道路、管网的海绵化改造及河道整治项目等。
图1 迁安海绵城市试点城市不同类型项目支付费用分布情况
Fig.1 Distribution of payment costs for different types of PPP projects in sponge city pilot construction in Qian’an
对第1批全国海绵城市试点城市PPP项目进行分析发现，80%以上的试点城市PPP项目的投资超过试点建设总投资的25%，池州、迁安、常德、遂宁4座城市PPP模式投资更是超过总投资金额的50%。如此巨大的投资规模，若不加以相关政策或绩效考核措施的监管把控，社会资本方易受利益驱使而忽视后期项目的运维管养，从而违背PPP项目和海绵城市建设的初衷。
2 海绵城市PPP项目绩效考核体系的构建
2.1 考核主体
绩效考核是PPP项目内部系统的考核，而非外部系统对项目整体的评价，考核主体是PPP项目实施机构(政府方代表)，考核对象是社会资本方。目前我国的相关法律条文明确了政府部门在绩效考核中的主体地位与考核时效，但在实际工程中由于专业和精力所限，实施机构不能随着项目的深入展开对社会资本方进行动态跟踪考核。为提高绩效考核的高效及公平性，发挥市场优势，引入第三方考核机构成为海绵城市PPP项目绩效考核的必然趋势。实施机构作为社会资本方的合伙人，了解被考核对象的工作内容、工作要求，且掌握第一手考核资料；第三方机构作为考核评定的专业人员，可利用专业化优势准确全面地动态考核社会资本方，保证公平公正，二者相互协调，相互辅助；同时，社会公众作为海绵城市PPP项目的主要享有者，对政府支付行为享有知情与监督的权利，绩效考核结果应向公众公开。综上，在微观层面，政府实施机构是海绵城市PPP项目的考核主体；在宏观层面，实施机构、第三方机构以及社会公众均参与到绩效考核过程中，政府实施机构作为考核的主要评定人，第三方机构作为主要执行人，公众作为考核结果的监督人。
2.2 考核内容及标准
目前国内对于海绵城市或其PPP项目的评价多为局限于全生命周期绩效评价，基于住房和城乡建设部早期发布的《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》建立不同维度、不同层级、不同阶段的指标体系来评价整体项目的优劣[13-16]。此类评价方法相较于海绵城市PPP项目绩效考核，评价过程长，涉及内容宽泛，且指标体系层级复杂，不利于绩效考核的实施和指导政府按效付费。
海绵城市PPP项目的绩效考核应限定于建设期和运维期的效果评价，设施建设的规范性与运维内容的适宜性均会对实际项目的产出效果产生影响，结合海绵城市的主要付费模式，笔者认为应建立竣工验收考核、可用性绩效考核、运营绩效考核相结合的三级绩效考核制度(图2)，相应考核内容均需在PPP项目合同协议中体现。其中，竣工验收考核作为可用性考核与运营考核的前置条件，考核项目在竣工时点的工程质量情况、工程资料完备、合规情况以及运维方案合理性等内容，依据考核结果将部分建设成本费用分摊于特许经营期内，逐年支付。支付比例需满足《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》文件中的相关要求[8]。可用性绩效考核需强调项目在运营期内任意时段的可用性，应以维护后设施功能性和实施成效为导向进行考核，考核内容以运维方案中的规定维护标准为主。以上两级的考核内容可依据当地竣工验收要求和海绵城市建设运维方案制定选取，本文不再赘述。
图2 海绵城市PPP项目绩效考核制度
Fig.2 Sponge city performance appraisal system for a PPP project
海绵城市PPP项目运营绩效考核须包含《海绵城市建设评价标准》的相关要求，建立排水分区考核与项目考核相结合的考核方式，如表2所示，提出了建设、维护、效果以及社会评价4类基本考核指标的示例，各地区可依据自身项目特点对考核内容及标准进行优化完善。目前业界对于雨水年径流总量控制率这一关键指标是否考核、如何考核，存在较大疑问。笔者认为,如果片区或项目内雨水控制利用技术路线正确、设施选取适宜、设计规程和布局合理、按图施工且竖向规划合理，经过一定时间观测，能有效实现体积控制目标，则可不用对年径流总量控制率进行绩效考核。反之，如果项目设施设计施工存在问题或不能判定滞留雨水径流能力，如无法判定纵坡大于横坡的道路生物滞留设施对雨水径流的控制能力，则可通过项目对典型降雨径流控制效果的监测评估，考核年径流总量控制率指标；对于无法归纳典型降雨特征的地区，可利用模型模拟多年的雨水径流控制效果配合监测数据进行统计分析，辅助年径流总量控制率的绩效考核工作。综上，年径流总量控制率是否考核，应因地制宜，量力而行，不可过度监测考核，造成资源浪费。但在海绵城市建设初期，为获取有效的监测数据，辅助模型参数率定和设计参数优化，可选取典型片区、项目与设施进行必要的监测。由于我国整体雨水资产管理水平不足，管网内部情况复杂多样，采用监测法、模拟法对片区雨水年径流总量控制率的考核依然具有很大挑战，急需提升雨水资产管理水平和地下管网的监测能力。
2.3 考核方法
海绵城市PPP项目主要采用现场勘验、资料查阅、民意调查、水质水量监测与模型模拟等方法进行绩效考核，多种方法综合使用提高了考核的全面性与准确性。现场勘验与资料查阅是检查项目建设情况和日常维护工作执行情况的手段；民意调查则是依靠第三方机构对项目受益公众进行满意度调查来评判PPP项目的公共服务质量；水质水量监测与模型模拟往往联合使用、相互校验，用于检验海绵城市PPP项目的产出效果指标，是一种准确高效的考核方法。
在实际工程建设中，由于海绵城市项目构成复杂、相关利益主体交织，政府部门不能给予社会资本方充分的自主性，一个独立的排水分区中可能出现多种项目组合的情况(图3)。比如PPP项目、政府项目、开发商项目共同存在于限定的考核区域内(图3c)，不同的项目组合、不同的空间分布都会导致PPP项目绩效考核边界与建设边界不对应，倘若分区末端排口的考核点不达标，则相关责任无法根据考核效果确定分担，政府付费无据可依，故考核方法需要根据不同情况确定。
2.3.1 责任主体单一的考核方法
当PPP项目以排水分区为单元进行整体性打包时，绩效考核边界与建设边界一致(图3a)，此种项目打包分配方式利于片区的效果监测考核，仅需对排水分区内市政管网的末端排放口或上游关键节点进行监测，并用模型模拟加以校验；对项目而言，仅需对典型项目的末端排放口进行监测，同时配合现场勘验、模型模拟等其他方式综合确定单一项目的实际产出效果。片区与项目的考核权重由政府实施机构同社会资本方协商确定，建议片区考核权重占主导地位。
2.3.2 多责任主体的考核方法
当由于改造/建设项目主体存在特殊性，不能将排水分区内所有项目的特许经营权交付于PPP项目公司时，绩效考核边界与社会资本方的建设任务边界不一致(图3b或3c)。对单一项目来说，可直接对项目责任主体进行考核。但对片区考核来说，不同责任主体对单一项目的维护与管理程度均影响片区的产出效果，当片区考核不合格时，则需要制定片区考核效果分责方法，影响考核指标变化的关键因素是径流排放总量的变化，故责任应依据不同项目之间的径流与污染总量的产生量进行分担，目前可以使用的责任分担方法主要有推算法、监测法和模拟法。
表2 海绵城市PPP项目运营绩效考核内容(示例)
Table 2 Sponge city PPP project operational performance appraisal (example)
绩效考核指标片区绩效考核指标说明项目考核指标说明建设指标可渗透地面率/%1)可渗透地面率=考核片区内可渗透地面面积考核片区总面积×100%;2)可渗透地面为除去水域面积后,绿地和透水路面等可供雨水下渗的下垫面面积总和;3)新建区可渗透地面率≥40%,旧城区≥25%可渗透地面率/%1)可渗透地面率=项目区域内可渗透地面面积建设项目总面积×100%;2)可渗透地面为除去水域面积后,绿地和透水路面等可供雨水下渗的下垫面面积总和;3)项目可渗透地面率≥70%生态岸线率/%新、改、扩建城市水体的生态岸线率≥70%(除生产及防洪岸线)——维护指标年维护资金到位率/%1)PPP项目公司需每年做好维护资金预算;2)年维护资金到位率=年实际到位维护资金年维护资金预算×100%;3)资金到位率应>95%——年维护人员培训情况/(人·次-1)1)PPP项目公司需每年定期组织维护人员进行技能培训与考核;2)根据PPP项目公司人员实际情况制定。每人每年1次————月均设施检查频率/(次·月-1)4次/月,汛期/雨季应增加检查频率——月均设施维护频率/(次·月-1)1～2次/月,汛期/雨季应增加维护频率管网疏通率/%1)采用抽样调查的方式,抽查片区内管网的疏通情况;2)管网疏通率=疏通达标管网长度抽样样本管网总长度×100%;3)管网疏通率≥80%,达标管网定义为管内沉积物厚度不得高于管网直径的20%管网疏通率/%1)采用抽样调查的方式,抽查项目内管网的疏通情况;2)管网疏通率=疏通达标管网长度抽样样本管网总长度×100%;3)管网疏通率不应<90%,达标管网定义为管内沉积物厚度不得高于管网直径的20%效果指标雨水年径流总量控制率/%不低于上位规划所规定的雨水年径流总量控制率限定值雨水年径流总量控制/%不低于项目方案所规定的雨水年径流总量控制率限定值内涝积水点数量/个不得出现内涝积水点积水点数量/个不应有积水点年均合流制溢流污染溢流频次/(次·年-1)1)不低于上位规划所规定的年均溢流频次限定值;2)处理设施悬浮物(SS)排放浓度的月平均值不应>50 mg/L——年SS总量削减率(分流制)/%不低于上位规划所规定的年SS总量削减率限定值年SS总量削减率/%不低于项目方案所规定的年SS总量削减率限定值——径流峰值控制效果项目外排峰值流量不得超过开发建设前或更新改造前原有径流峰值流量黑臭水体数量/个1)依据城市黑臭水体污染程度分级标准制定考核指标;2)区域内不得出现黑臭水体——城市水体水质1)不劣于海绵城市建设前的水质;2)旱天下游断面水质不劣于上游来水小区景观水体水质小区内景观水体水质不得低于景观娱乐用水C类水质标准社会评价指标公众满意率/%1)公众满意率=满意公众人数调研总人数×100%;2)公众满意率≥90%——
图3 海绵城市PPP项目绩效考核单元中的不同项目组合示意
Fig.3 Different project assemblies in the sponge city PPP performance appraisal unit
1)推算法是一种基于总量控制的数学估算方法。根据一年中实际场次的降雨资料和项目有效径流体积的计算[17]，通过式(1)可逐一计算出各责任主体项目的总年外排径流量Q。当片区效果考核指标不达标时，可用年外排径流量的比值确定雨水径流总量控制率、年均合流制溢流污染溢流频次的责任分担比例。内涝积水点考核指标优先依据在考核区的空间位置确定责任，若积水点位横跨不同责任主体项目区时，依照积水点不同责任主体汇水范围产生的外排径流量比例分担责任。
式中:Q为项目年外排径流量，m3;φ为项目区域综合径流系数；A为项目汇水面积，m2；Hi为一年中第i次降雨量(i=1,2,3…)，mm；V有效为项目的有效径流体积控制规模(调蓄体积+入渗体积)，m3。
需要说明的是，该算法是近似估算方法。当考虑降雨间隔、设施排空时间等因素时，可根据相关文献方法计算[18]。
对于年SS总量削减率、黑臭水体数量、城市水体水质等效果指标来说，其责任可依据不同项目的污染物排放总量进行分担。根据本地区不同下垫面的降雨径流水质与水量监测数据计算年径流污染物平均浓度EMC值和项目年径流污染负荷[19]，通过式(2)和式(3)确定不同责任主体项目的污染物总量去除率，最终计算得出各类责任主体项目的污染物排放总量。
式中:βj为第j个子汇水区对污染物的总量去除率，%；Wi为第i项雨水设施径流控制体积，m3；ηi为第i项雨水设施对污染物的平均去除率，%；Aj为第j个子汇水分区面积，m2；φj为第j个子汇水分区综合径流系数；γ为项目对污染物的总量去除率，%。污染物平均去除率的污染物种类(SS、COD、氨氮、总磷等)可根据实际情况选取。
2)监测法是对不同责任主体的项目或项目区(包括未改造项目)分别进行径流及其污染物总量监测，确定其对排水分区末端排口的总量贡献。监测法受限于排水分区内项目布局和经济性因素，同一责任主体项目的集中程度与管网拓扑关系决定了监测点位的数量，对于监测条件较差的点位可能需要进行监测点改造，从而加大了监测费用的支出，故通过监测法进行责任分担的方法仅限于排水分区内管网拓扑结构清晰，不同责任主体项目分布相对集中且区域间存在明显责任边界的情况。
3)模拟法是对绩效考核区内不同责任主体项目进行排放总量模拟。此法受限于模型的一致性与精确性。模型模拟相较于监测手段考核成本较低，但模型的搭建需要复杂的基础数据支撑与实时的更新维护，同时需要考核人员具有一定的模型基础，考核要求较高。模拟法适用于具有完善基础数据的绩效考核区。
相较之下，推算法的经济与技术成本最低，考核分责方式简单，对于目前尚未建成完善的监测体系或基础数据缺失的海绵城市试点区具有较强的适用性。
3 结 论
1)海绵城市PPP项目的绩效考核是提高公共服务质量与效率的重要举措，是一种特殊的项目后评价方式，其考核范围应限定为建设期和运营期的效果考核。
2)为保证海绵城市PPP项目的可持续性，应构建以政府实施机构为主，第三方机构为辅；竣工验收考核、可用性绩效考核、运营绩效考核相结合的三级绩效考核体系，保证项目在全生命周期的可用性而非某一时点的可用性。竣工验收考核、可用性绩效考核的相关指标可依据当地竣工验收要求和海绵城市建设运维方案制定选取；运营绩效考核须包含《海绵城市建设评价标准》的相关要求，并因地制宜地对考核内容及标准进行优化完善。
3)在PPP项目运行初期时，应尽量以整体性为原则分配项目建设内容，保证绩效考核边界与建设边界一致。针对绩效考核片区内含有多个责任主体的情况，建议制订以外排雨水径流量和污染物总量为核心的责任分担方法。
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[3] 中华人民共和国财政部. 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金〔2014〕76号)[EB/OL]. http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t20140924_1143760.html, 2014-09-23.
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[5] 国务院办公厅. 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 (国办发〔2015〕42号)[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/201505/22/content_9797.htm, 2015-05-22.
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